全国679个贫困县名单披露每县每年5.6亿遭质疑_财经频道

全国679个贫困县名单披露每县每年5.6亿遭质疑

2012-03-13 09:25 来源：中国经济周刊

　　1986年，国家首次划出273个国家贫困县；1994年，国家启动“八七扶贫攻坚计划”，这个名单扩大为592个；2001年，国家的所有扶贫政策文件中不再出现“贫困县”和“贫困村”的名字，取而代之的是国家扶贫开发“重点县”和“重点村”；2011年，国家确定14个集中连片特困区，特困区涵盖的贫困县达到679个。

　　26年来，对于贫困县，人们的情感颇为纠结。一个几年前去过滇西边境的记者说，那里真是你想不到的贫穷，有的家庭甚至连盐都吃不上。当湖南新邵县贴出“热烈祝贺新邵县成功纳入国家集中连片特困地区”的LED宣传牌时，人们不禁好奇了，贫困县究竟什么样？

　　贫困县真的贫困吗？每县每年真能拿到5.6个亿的扶贫款吗？这些钱是怎么用的？

　　《中国经济周刊》走访河北、河南、山西三省6个国家贫困县和特困区贫困县发现，贫困县自己的矛盾是存在的：一方面希望快速发展，摆脱贫困县的“帽子”；另一方面，又死死抓住“帽子”不放，希望继续享用国家对贫困县的扶持资金和政策。

　　而更大的现实是，贫困县确实因为这顶“帽子”获益匪浅，但同时，单纯依靠扶贫款项“输血”是远远不够的，而“造血”又是困难重重。

　　面对舆论的质疑，还没富起来的贫困县哭笑不得，而已经富起来的贫困县却也不敢笑出来。

　　挺进“贫困县国家队”

　　592，这是“国家扶贫开发工作重点县”名单的数量，这个数字维持了十多年。过去十多年，两次大调整，贫困县名单半数已经变更。“在有限的名额中，必然存在县与县的竞争，其中自然不乏人情世故。”

　　河北省保定市，位于北京西南，与北京的距离仅为140公里，是“环首都经济圈”的重要城市，被称为“首都的南大门”。保定自古为京畿要地，元朝设郡，明朝建府，清朝为直隶总督署所在地。近年来，保定的经济发展水平被河北省视为仅次于唐山、石家庄的重地。

　　2001年，保定市有4个县被纳入“国家扶贫开发工作重点县”(下称“国家贫困县”)，分别是涞源、阜平、唐县、顺平；有3个县被纳入了“省级扶贫开发工作重点县”(下称“省级贫困县”)，分别是涞水、易县、曲阳。到了2011年国家划定“集中连片特困区”(下称“特困区”)时，不仅以上这些贫困县都进入了特困区贫困县名单，而且还增加了一个新成员望都县。

　　城郊的贫困

　　相比扶贫队伍的老成员，望都县有点不同。

　　说望都贫穷，似乎与其地理位置不相适宜。望都距离保定市区只有40多公里，地处城郊。一般而言，城郊的农民往往能从城市地产开发和产业扩张中获益，城郊县市的城市化进程也相对较快。

　　然而，《中国经济周刊》记者走访发现，城郊诞生了不少贫困县，它们不仅没有“背靠大树好乘凉”，反而成了“夹心层”。

　　在保定市下辖的20多个县市中，望都是一个小县，占地只有370平方公里，不足“邻居”唐县的1/4。望都县拥有26万人口，其中农业人口为22.6万人，占总人口的86%。望都县扶贫办主任李富强向《中国经济周刊》坦言，这里没有多的农田，也没有足够的工业，所以，农民的收入上不去。

　　望都县没有本土成长起来的大型龙头企业。5年前，蒙牛依托望都县的奶牛养殖业建立液态奶生产基地，投资3.5亿元。它不仅解决了当地2000多人的就业，而且带动了上游的奶牛养殖产业。在蒙牛的带动下，望都县有10多个规模化的牛奶加工厂，全县的奶牛达1.3万头。整个产业的年产值达30亿元左右。

　　这家外来企业成了望都主要财政来源。蒙牛集团每年给望都贡献36%的GDP，30%的税收。2010年，蒙牛决定投资5.1亿元在此建立PET薄膜生产基地。基地落户以后，蒙牛两大基地的财政贡献将达到全县的一半以上。

　　望都本地人总是用“一红一白”来形容县里的两大支柱产业。“一白”即为奶业，“一红”是指当地的辣椒产业。据李富强介绍，2011年，全县规模化的辣椒加工企业有10多家，有1600个种植户，辣椒产业的产值达6个亿左右。

　　然而，“一红一白”只能解决少部分人的增收。22.6万农民中的大多数依然贫困。

　　城郊的贫困县还有很多。山西省大同县曾经是“小康县”，如今，它也已经加入到“燕山—太行山集中连片特困区”的行列中。大同市是众所周知的资源型城市，而距离这个盛产煤炭开发商的城市20多公里的城郊，却是一块并不富裕的地方。

　　大同市的煤炭资源分布不均。位于东部的大同县并不像西部县市那样有丰富的煤炭资源，没有工业，仅仅依靠少量农田的农民，人均收入很低。

　　大同县农民收入构成和望都县类似。“这里收入较高的家庭靠外出打工，或在镇上做小买卖，其余的农民都是靠天吃饭，贫困乡村人均一亩地，每年人均农田收入只有几百元钱。”望都县宣传部部长、农工委书记吴从志告诉《中国经济周刊》。

　　没有退出机制的“贫困县国家队”

　　国家划定特困区的标准，除农民人均纯收入之外，还有人均国民生产总值和人均财政收入。

　　保定市扶贫办的统计数据显示，8个贫困县，望都县的三项指标都处于中上游。吴从志告诉《中国经济周刊》，去年划定集中连片特困区时，保定市增加了一个名额，指标给了望都。望都县符合国家贫困县标准。

　　为什么2001年望都县没有进入“国家队”？

　　“当时望都县已经达到了国家贫困县的标准，但由于名额有限，再加上县里对国家扶贫政策不甚了解，没有去积极争取。另外，国家考虑到对革命老区的优惠政策，最终把名额给经济指标相当的其他县了。”保定市长期从事扶贫工作的一位负责人告诉《中国经济周刊》。

　　为了保证资金集中供给，防止扶贫资金的分散使用，国家对于贫困县总量是有限额的，2001—2010年，这个名额是592个。

　　和这592个国家贫困县相比，全国经济水平相当的县很多，谁能入选就是问题。

　　“国家统计数据都是一个宏观的数据，相差多少，这其中难免会有人为的因素。”一位地方官员透露，在有限的名额中，必然存在县与县的竞争，其中自然不乏人情世故。

　　然而，公众对于贫困县入选的猜测难免激化。在湖南新邵县祝贺纳入贫困县的宣传牌被曝光后，网络流传出一个段子：“甲县和乙县争取一个国家贫困县的名额，最后甲县失败了，记者采访甲县县长问为什么会失败，县长含泪回答：因为我们县实在太穷了！”

　　事实上，“国家贫困县名单是中央综合各项经济指标统筹制定的”，国务院扶贫开发辅导小组专家咨询委员会委员、北京师范大学收入分配与贫困研究中心主任李实告诉《中国经济周刊》。当然，在制定名单时，国家和地方会考虑对革命老区、少数民族和边境地区的倾斜。

　　在多年的扶贫工作中，也不乏“赖在”贫困县队伍中不走的县。在《中国经济周刊》走访中，山西省一个国家贫困县的官员说了这样一句耐人寻味的话：“我们不能因为怕脱帽而不发展了。”“我们虽然有超过12%的发展速度，但是别的县更快”。

　　这反映了贫困县的矛盾心理：一方面希望快速发展，摆脱贫困县的“帽子”；另一方面，又死死抓住“帽子”不放，希望继续享用国家对贫困县的扶持资金和政策。

　　“在扶贫资金和政策的支持下，部分贫困县得到了比其他县更快的发展速度，但是国家缺乏一套科学、规范、有效的评估机制。”李实指出，没有这套机制，就不能将已经超出国家贫困标准的县退出扶贫范围。

　　集中连片特困区：扶贫的新思路

　　由于贫困县数量的限制，还有很多“贫困”的地方为没能进入国家队名单而犯愁。

　　望都县的隔壁县唐县是一个老贫困县。唐县的扶贫工作从1994年“八七扶贫攻坚计划”时就开始了。如今，唐县扶贫办主任乔占怀最大的愿望还是“让县里所有满足条件的贫困人口都能纳入扶贫对象”。

　　唐县80%以上是山地，全年干旱少雨，土地贫瘠。根据“2300元人均收入”的国家贫困标准，截至2010年底，唐县共有贫困人口24.68万人，占全县总人口的44%，贫困村占全县总村数的60%。

　　根据保定市“十二五”期间的扶贫规划，初步为唐县划定了58个贫困村的指标。唐县扶贫办副主任杨殿春介绍，经过核定，唐县符合贫困标准的村有210个，因此，并不是所有的贫困村都能享受到国家的扶贫支持。

　　不过，从全国范围来看，20多年来，虽然无法让所有的达到贫困标准的县都享受扶贫政策，但扶贫的范围和力度都在增加。

　　1986年，国家划出273个国家贫困县；1994年，国家启动“八七扶贫攻坚计划”，这个数字调整为592个；2001年，《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010)》(下称“《纲要》”)和《国家扶贫开发工作重点县管理办法》将贫困县的划定集中在中西部，逐步取消了沿海发达地区的33个国家贫困县，贫困县总量不变，并将使用了16年的“国家级贫困县”改名为“国家扶贫开发重点县”。

　　2011年，特困区的设立实则是另一次大的调整。2011国务院印发《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》划定的14个集中连片特困区中，贫困县达到679个，而原有的“国家扶贫开发工作重点县”名单中的592个贫困县并不是悉数纳入其中。数据显示，有161个原国家贫困县被划在特困区之外。新纳入特困区的贫困县达到248个，其中，河北有7个、山西有5个、内蒙古有4个、黑龙江7个、安徽2个、江西3个、河南8个、河北4个、河南20个、广西8个、四川30个、贵州16个、云南18个、陕西10个、甘肃16个、青海3个、宁夏7个、青海25个、新疆6个，重庆、吉林没有新纳入特困区的贫困县，而原来不在“国家扶贫开发工作重点县”名单中的西藏，这次被单独作为一个片区，有74个县纳入其中。

　　在河北，原来石家庄、邯郸、邢台、秦皇岛、沧州、衡水等六市的19个国家贫困县，如今都已排除在特困区之外。在河南，新乡市、安阳市、濮阳市被排除在外，在特困区之内的9个市中，宜阳县、桐柏县等8个县不再是国家贫困县。

　　对于这一类贫困县和贫困村，《纲要》规定，原定支持政策不变。但各省(自治区、直辖市)要制定办法，采取措施，根据实际情况进行调整，实现贫困县数量逐步减少。

　　一位从事地方扶贫的负责人告诉《中国经济周刊》，按照他们的理解，国家希望逐步减少片区外的重点县，而保留目前的支持只是一个过渡性的办法，将来肯定会逐步减少并取消对他们的扶持。

　　每县每年5.6亿，可能吗？

　　“贫困县”的名头已经成为地方争夺的香饽饽，这不仅让人猜测，这顶帽子背后可以带来多少资金和政策的优惠？

　　1月30日，一则LED宣传标语成为了微博热门转载的内容，再次让“贫困县”蒙上了一层虚实幻影的纱幕。

　　宣传牌的内容是：“热烈祝贺新邵县成功纳入国家集中连片特困地区，成为新时期国家扶贫攻坚的主战场。”落款：“中共新邵县委、新邵人民政府”。“新邵县”也许从来没有想到会因此出名，也没有想到此举会再次掀起对“贫困县”的争议。

　　据媒体报道，新邵县属于武陵山特困区内的贫困县，按规定，每年国家至少下拨5.6亿元资金用于扶贫开发。

　　每个县5.6个亿，对这些贫困县来说，是什么意义？河北望都县，2010年财政收入2.47亿元；山西大同县，2011年财政收入2.9亿元；山西浑源县，2011年财政收入5.27亿元。

　　然而，它们真能拿到这么多钱吗？据河北省保定市扶贫办副主任李福刚向《中国经济周刊》介绍，2011年，全市的扶贫专项资金为9700多万元，而上一年只有7000多万。2011年，保定市有8个特困区的贫困县，按平均分配，每个县的专项扶贫资金只有1200万元。根据国家规定，一些贫困县将这些资金分为三部分使用。第一，60%的资金用于产业扶贫，扶持农户发展种植业、畜牧业等特色产业项目；第二，30%的资金用于与增收项目相配套的基础设施项目；第三，10%的资金用于扶贫培训，提高贫困群众的生产技术和干部的工作能力。

　　2011年，山西省大同市共投入8706万扶贫资金，浑源县作为被纳入特困区的贫困县，国家资金支持力度较大，但扶贫资金也只有3600万。

　　那么，这5.6亿是怎么算出来的？

　　千亿国家专项扶贫资金

　　国家专项扶贫资金包括中央财政专项扶贫资金和地方配套专项资金。

　　据《中国经济周刊》调查了解，国家专项扶贫资金是国家贫困县的主要扶贫资金来源，但省、市一级的地方配套较少。从过去十年的投入来看，地方各级财政扶贫资金投入占总投入的29%。

　　河北省省长张庆伟在2月29日召开的河北省扶贫开发工作会议上表示，为支持连片特困地区的发展，2012年，河北省财政将安排3亿元专项扶贫资金，以后将逐年增加。在国家划定的燕山—太行山特困区，河北省有22个特困区贫困县，即使这些资金全部用在这里，每个县拿到的省级专项扶贫资金也只有1363万元。

　　2011年11月16日，国务院新闻办发布的《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书显示，2001—2010年，中央和地方财政投向国家贫困县和省级贫困县的专项扶贫资金共有1457.2亿元，占总投入的71.3%，县均投入1.36亿元人民币。

　　各部门的资金倾斜

　　2010年，中央财政综合扶贫投入为1618亿元。这些综合扶贫投入不仅包括专项扶贫资金，还包括水利、交通、电力、教育、卫生、科技、文化、人口和计划生育等各个部门对于贫困地区的资金投入。按照国家规定，各部门对贫困地区要政策适当倾斜。

　　2010年，中央1618亿综合扶贫资金是这样分配的：除去222亿元的中央财政专项扶贫资金，有118亿元用于作为支持少数民族地区、边境地区等贫困地区发展的转移支付资金，有619亿元用于支持农村贫困地区发展的农业生产，有566亿元用于支持农村贫困地区改善民生的投入。

　　有了“国家级贫困县”的名头，各县在水利、交通等各个部门争取投入变得名正言顺，而这个资金扶持力度是专项扶贫资金的上十倍。即便如此推算，各行业部门的资金投入可以对贫困县倾斜，但资金多少需要看各县的项目申报情况。

　　转移支付

　　2002年，唐县被正式纳入国家贫困县名单，从此享受国家扶贫政策的优惠。

　　据唐县扶贫办副主任杨殿春介绍，目前，唐县享受的扶贫政策有三部分。第一，来自国家的专项扶贫资金，唐县2011年的专项扶贫资金达1900多万，是2010年的两倍多；第二，唐县贫困村的龙头企业和农户可享受贷款贴息，但贴息的资金同样来自于专项扶贫资金；第三，转移支付。据一位官员介绍，2010年，唐县的财政收入为2.4亿元，单纯依靠县财政，公务员、事业单位员工资、公务费用支出可能都拿不出来，这都需要国家财政实行转移支付。

　　贫困县获取的国家转移支付力度很大，包括公务人员的工资、重要产业项目的税收减免、优惠补贴等等。一位长期从事扶贫工作的负责人透露，一般，一个贫困县可能会获得国家1亿？2个亿的转移支付。

　　政策优惠

　　国家给予贫困地区的金融政策、产业招商引资政策都有一定优惠。

　　河北省望都县宣传部部长、农工委书记吴从志，曾经在国家贫困县阜平县任副县长，分管发展改革。吴从志说，在所有的优惠政策中，贴息贷款是一项对地方产业发展最为有利的政策，利用好了就会显示出发展的巨大优势。

　　然而，在保定市的部分贫困县，预设好的贴息贷款补贴资金却花不掉。保定市扶贫办副主任李福刚坦言，“这完全看各个贫困县产业发展的能力和水平，有的县贴息资金不够，有的县却花不掉，越累越多。”

　　2011年，保定市的企业贷款贴息为400多万元，农户贷款的贴息为260万元，分配到各个县，少则30多万元，多则六七十万元。李福刚认为，贴息资金用不出去，这也反映了贫困县产业化程度不高，自我造血的功能不足。

　　如此算来，单从国家专项扶贫资金计算，要达到5.6亿几乎是不可能的。

　　但是，如果计算所有投入，这一数字是现实的。进入国家贫困县名单以后，每年，每个县可以获取几百万到数千万不等的专项扶贫资金，另有各个行业上亿元的支持，以及1亿~2亿元的转移支付。正常情况下，对一个贫困县来说，争取到5.6亿的资金并不是难题。

　　专项扶贫资金是有限的，而“贫困县”带来的附加值却是无限的。但这并不表示，每个贫困县都能因这顶帽子获得可观的好处。从现实情况看，有不少贫困县靠“造血”发家致富，还有不少贫困县光靠“输血”落得个坐吃山空。如何利用“输来的血”造血致富，这又是摆在贫困县面对最大的问题。

　　贫困的扶贫

　　扶贫26年，人们总期望扶贫办能够改变中国贫困村镇的落后面貌。然而，虽然国家不断加大投入，但扶贫资金是有限的，一个部门的力量也是有限的，扶贫必须是全行业、全社会的事业。

　　扶贫资金严重不足

　　在过去十年，中央和地方财政安排的扶贫资金大幅增长。2010年，国家专项扶贫资金为349.3亿元，是2001年的2.7倍，前十年累计投入2043.8亿元。

　　近20年，河北省唐县的各项扶贫资金累计达3亿元。2011年，唐县拿到了1900多万元的专项扶贫款，但这还是令扶贫办工作人员感到捉襟见肘。

　　这些钱用在58个贫困村上，既要政策适当侧重，又要确保公平。按照产业扶贫、基础配套和培训的比例，产业扶贫占60%，能够到农户手里的资金只有1140万元，平均一个村可以获得扶贫资金只有19万元，如果每个贫困户最多获得5000元的支持，那么一个村有38家农户可以获得扶贫支持。

　　唐县齐家佐乡侯合庄村，全村1731户，80%以上都是贫困人口，但他们中只有很少一部分家庭能够获得帮扶。

　　唐县扶贫办的一位工作人员告诉记者，有的村没法联系，因为有些贫困村几次申请扶贫款，你如果不给，他们就不理你了。

　　河北省扶贫办提出必须走“产业开发”的路子，扶持贫困村建立自己的特色优质产业，培育龙头企业和示范户，带动农民主动参与到产业开发中来。而“整村推进”的全面发展还得依靠行业扶贫，调动农业、林业、水利、交通、社保等多个部门的财力投入。

　　“以往，其他部门也会有投入，但是不一定是投入到贫困村，单纯依靠国家扶贫资金，一个村子的面貌不会发生大的改变，但通过各部门资金和资源的整合，就能实现一个村子的交通、饮水、用电等方方面面的改善，带来贫困村的脱贫致富。”保定市扶贫办项目开发处处长崔明峰告诉《中国经济周刊》。

　　侯合庄村的薄皮核桃产业项目就是一个行业扶贫的实例。在2011年开始建设这个项目时，唐县林业局投入了8.4万元为农户集体买来了优质种苗，而水利部门投入7万元用于基础水利设施建设。但还是不够。

　　侯合庄村党支部书记刘云星告诉《中国经济周刊》，由于核桃种在山地，没有直接灌溉的水源，现在农户只得用油桶在村口的水井里取水，然后拉到山上的区浇灌。现在，这些核桃园急需要建设几个扬水站，而这个投入又需要20多万元。

　　如今，刘云星已经把这个扬水站建设项目报到唐县扶贫办，但扶贫办主任乔占怀为难了，国家实在扶持不了这些资金。如今，扬水站依然是一个未解决的难题。

　　保定市扶贫办副主任李福刚坦言，中国当前的体制是条块分割，各个行业部门都有自己的资金安排，因而要说服他们在贫困地区投钱不是扶贫办一家就能办到的，需要有专门协调的上级部门。

　　“周转法”难周转

　　既然资金有限，那么就应该让资金发挥长期效力。“周转法”就是实现资金滚动的一种办法。

　　“我们要求一家农户使用这一资金，用来买树苗，三年后，再将这笔钱返还，让下一家贫困户使用。”唐县扶贫办副主任杨殿春向《中国经济周刊》介绍。

　　借助其他贫困村“周转树”的做法，2009年，齐家佐乡西胜沟村开始了“周转畜”。依托国家专项扶贫资金，村民可以支出三五千元用来购买羊、牛等牲畜，但是3年后必须将这笔资金周转到另一家贫困户。

　　不过，同很多寻求资金效益最大化的村子一样，西胜沟村的“周转法”以失败告终。

　　按照唐县的扶贫安排，过去10年要扶贫117个重点村，1.2万户贫困户，共计11.9万扶贫对象。唐县从2002年正式获得国家重点县的政策，以三年为一个阶段分段执行。按计划，2002—2004年扶贫45个贫困村，2005—2007年扶贫36个贫困村，2008—2010年扶贫36个贫困村。

　　西胜沟村便属于第三阶段的扶贫对象。2009年，西胜沟村获得15万？20万元的扶贫资金，资金分散到农户购买牲畜，打算实行周转。但到了2011年，新十年的扶贫规划开始，已经获得扶贫支持的西胜沟村不再列入扶贫对象，再加上村干部更换人选，“周转畜”一事便不了了之。

　　据地方扶贫工作人员介绍，即使不从扶贫对象中“出列”，村民也不愿意将到手的扶贫资金退出来，而且，周转资金是否能在几年后真的实现收益并让农户有钱可退，也是未知数。

　　虽然“周转法”在少数村也探索出成功的案例，但更多的贫困村却在周转中遇到了阻碍。如今，这种带着良好愿望的资金利用模式仍在试点。

　　体制阻碍“互助金”

　　“周转法”遇阻之后，一些贫困村又尝试了一种更为可行的资金滚动利用模式“互助金”。

　　互助金是一种公益性的帮扶基金。它将一个村所有农户的扶贫资金放在一起来，如果有条件，各家农户还可以拿出一些自有资金放入“互助金”，在发展种植业、养殖业时，农户根据项目从“互助金”中借款，并在承诺的期限内返还借款，并交纳极少的“利息”。

　　互助金解决了扶贫资金少而分散的问题。“每个贫困户只能获得3000元左右的扶贫资金，但是，在农村建一个蔬菜大棚可能需要几万元，扶贫资金显然不足，但是大家聚集起来就能建起大棚了。”崔明峰告诉《中国经济周刊》。

　　唐县已经有多个贫困村进行了互助金的试点，但如今互助金的注册已经停滞。

　　一年前，唐县有一些互助金在工商部门完成了注册，然而由于互助金类似于一个小型的农村银行，出于对风险的考虑，最近工商局已经不再接受互助金的注册。根据互助金的公益性质，工商部门建议到民政部门注册。

　　但是，由于涉及少量利息的收益，而且具有资金监管上的风险，民政部门也不敢轻举妄动。

　　到目前为止，保定市已经启动了135个互助金试点，涉及9323户贫困户。但如今，要新成立互助金，注册便成了问题。

　　李福刚向《中国经济周刊》坦言，有一些村已经不再是国家贫困村了，互助金的问题也就出现了。一方面，即使不再是扶贫对象，互助金依然是这个村发展产业的需要，但是谁来监管？另一方面，一旦注册，没有特殊原因，互助金也无从注销。

　　现实情况是，一些村不再是国家贫困村后，对互助金既不敢用，也不敢动，就让这笔资金“呆”在账户上了。

　　(本刊记者韩文、王勇、李勇对本文亦有贡献。)

　　河南信阳：靠扶贫款富不起来

　　《中国经济周刊》记者王勇李姗姗 | 河南信阳报道

　　信阳市农业开发和扶贫办公室副主任余美海盼来了好消息。该市的光山、新县、固始、淮滨、商城、潢川六县被列入国家扶贫开发集中连片特困地区的大别山区，其中，潢川县为唯一一个新增贫困县。

　　“我们正按照新的扶贫标准对全市贫困人口分布状况、数量、导致贫困的原因等详细情况进行摸底统计，并为贫困人口建立完整系统的档案信息。”余美海告诉《中国经济周刊》。

　　这是下一个十年扶贫攻坚的基础。

　　两进“国家队”

　　信阳之贫，位居河南榜首。在信阳，潢川县是唯一一个两进“国家队”的特殊县。

　　上世纪八九十年代，潢川是国家贫困县，后来被摘掉“贫困县”的帽子。

　　关于“摘帽”的解读，潢川当地流传的版本众多。“摘掉国家贫困县的帽子以后，每年除了专项扶贫资金减少外，以工代赈、财政转移支付等隐性收入也大大减少，老百姓脱贫自然就慢了。”潢川县一位不愿具名的官员向《中国经济周刊》透露。

　　为何重新“戴帽”？“潢川脱贫较慢与多种因素有关。”潢川县农业和扶贫开发办公室主任高中亮在接受《中国经济周刊》采访时坦言，因灾返贫是最重要的原因之一。

　　潢川县南依大别山，北临淮河，全县271个行政村，总人口80.67万人，其中农业人口66.91万人。“贫困人口主要在平原垄岗区、低洼易涝区和丘陵偏僻区，生产、生活基础条件较差，土地贫瘠，交通不便，非旱即涝，增收十分困难。”高中亮透露。

　　2004、2005、2007三年，潢川多次遭遇淮河流域洪涝灾害，致使全县56个贫困村全部受灾。2003年，该县56个贫困村贫困人口为4.27万人，至2004年底升至5.37万人、2005年底达5.75万人。2007年，该县因灾贫困人口又由4.2万人增至5.3万人。

　　2010年，潢川县农民人均纯收入低于2500元的村有52个。在新的“十年扶贫计划”中，潢川县有89个村被确定为贫困村，成为大别山集中连片特困地区的扶贫对象。

　　钱不来，不来钱

　　目前，信阳当地针对贫困村最主要的扶贫项目为“整村推进”。所谓整村推进，一般是以改善农村的基础设施建设为主，基本上为修路、饮水工程。

　　“修路只是改变了以前‘晴天一身土，雨天一身泥’的状况，解决不了根本的脱贫问题。”信阳市淮滨县固城乡马庄村村民张言(化名)告诉《中国经济周刊》，该村扶贫开发始于2008年，现在道路畅通，出门方便，饮水安全，“但是村子里大部分人还是靠外出打工挣钱”。

　　当地农民更渴望金融服务，小额贴息贷款难、资金量小尚需改善。

　　“一想到贷款我就头疼。贷款难，手续多，有时候急着用钱，能把你急死！”淮滨县张庄乡绿峰葡萄种植专业合作社理事长李厚武在接受《中国经济周刊》采访时感叹，农村金融机构缺失，贷款政策缺乏灵活，其服务已严重滞后于扶贫攻坚。

　　李厚武告诉记者，2011年下半年，他从张庄乡淮河边际流转1200亩土地种植葡萄，协议价格为每年每亩地600元，流转时间为15年。目前，他已经投入了160万元。在见到效益之前，最少还要投入50多万元，这还不包括一些长期的基础设施建设投入。对他而言，脱贫致富，尚“任重道远”。

　　而对于信阳目前推行的“扶贫到户”项目，不少农民亦有怨言。

　　家住新县泗店乡泗店村的陈女士告诉《中国经济周刊》，她全家四口人，长子师范毕业后在当地小学任教，次子在武汉某职业技术学校读书，经济十分拮据。2010年，他们投资8000余元种大棚蔬菜，听说上面有政策凡是贫困户种大棚蔬菜，一个棚子可以补贴3000元，但至今未见分文补贴。

　　《中国经济周刊》在采访中发现，在扶贫中存在“困惑”的还有不少官员。

　　“扶贫开发现在存在‘三难’：一是市级配套资金解决比较难；二是群众筹资和整合部门资金难；三是缺乏支柱产业，群众脱贫容易致富难。”淮滨县一位官员坦言。

　　产业扶贫才能“造血”

　　新县位于大别山腹地，是信阳脱贫攻艰“样板”。

　　总人口36万的新县，地处鄂豫皖三省接合部，是著名的革命老区，也是信阳典型的深山区贫困县。“经过十年的扶贫攻坚开发，全县累计解决了3.6万贫困人口的脱贫问题，55个贫困村农民，人均纯收入由1485元增加到4180元，增幅高于全县平均水平。” 新县农业和扶贫开发办公室主任赵明告诉《中国经济周刊》。

　　近年来，新县大力发展特色农业、生态养殖、优质高效林果业，红色旅游产业、劳务输出以及生态工业。“八七扶贫攻坚”期间，河南羚锐制药股份有限公司在中纪委、监察部的帮扶下，靠25.8万元扶贫贷款，由一个作坊式小厂发展成为集医药科研、保健品开发为一体的现代化企业集团。这家全国最大的橡胶膏剂药品生产基地，后来成为革命老区第一家上市企业，带动了一大批贫困农户脱贫致富。

　　赵明表示，“新县是有名的‘七山一水一分田，一分道路和庄园’，深山环绕四周，针对这一点，这几年我们因地制宜把培育特色产业作为主攻方向，也取得预期的效果。”

　　2011年统计数据表明，新县国内生产总值完成69.4亿元，同比增长12.1%；财政一般预算收入1.68亿元，同比增长25.5%；城镇居民人均可支配收入14798元，同比增长14.5%；农民人均纯收入6101元，同比增长14.3%。

　　扶贫资金“孤掌难鸣”

　　淮滨县栏杆镇王湾村71岁的党支部书记王振发则如此告诉《中国经济周刊》，该村320户，1312人， 1090亩耕地，属于洪河低洼易涝地带。“以前很穷，种田靠天收，容易被淹，跨两省交界，小孩子定亲都困难”。

　　2006年，该村开始“整村推进”，扶贫部门投入100多万元修路和安装自来水。“老支书一班人又多次到土地局、水利局那里争取资金，最后争取到土地平整费300万元、水利资金100万元，一下建了四个提灌站。”当地村民向记者历数村干部的功绩，现在该村有216户种植蔬菜，13户为温室大棚，部分农户将土地流转给大户，实现了药材的大规模种植。

　　目前，该村已成为当地重要的蔬菜、药材种植基地。

　　“俺前几年的时候就想种菜，那时候路也不好，遇到下雨天，黄瓜都烂在地里了。”正在田间劳作的王湾村农民王振化告诉《中国经济周刊》，“现在路修好了，我四亩多地全种成了菜。信阳市的车直接到地头来买菜，销路也不愁了。”

　　但类似于王湾村这样能够实现全行业资金和资源整合的并不多，很多贫困村还是单纯依靠有限的专项扶贫资金，“孤掌难鸣”，扶贫效果并不明显。

　　记者在采访中发现，现在除了扶贫专项资金外，行业性扶贫项目诸如水利、交通、教育、医疗、卫生等项目皆有。但因这些项目主导权分属各个部门，扶贫办的确协调乏力。由于在扶贫攻坚中“各吹各的号”，难以形成合力，大部分贫困村“整村推进”过后依然如故。

　　“扶贫要动员各级力量一起推动，才能实现目标。”而信阳市淮滨县农业和扶贫开发办公室主任黄海告诉《中国经济周刊》，现实是“扶贫办协调各个部门的力度有限”。

　　山西大同：一个返贫，一个露富

　　《中国经济周刊》记者韩文任重 | 山西大同报道

　　新世纪的头十年，大同全市有41万贫困农民脱贫，占贫困人口总数近2/3；贫困县农民人均纯收入也从2001年的673元增至2011年的3854元。

　　然而，看似完美的成绩单背后，脱贫形势依然严峻。“煤都”大同在源源不断输出乌金的同时，贫困并未因煤而解。

　　2001年，紧邻太行山的大同市浑源、广灵、灵丘、天镇、阳高被列为国家贫困县。时隔十年，国家连片特困地区正式确定，山西共有21个县纳入连片特困区，其中大同市大同县是唯一以非国家贫困县身份入列的县。

　　大同县：小康县“返贫”

　　等待了十余年，大同县终于卸下了沉甸甸的“小康县”桂冠，戴上了“穷帽子”。

　　大同县城所在地西坪镇的景象凌乱：烟雾弥漫、货车首尾相连缓慢挪动、低矮的建筑散落在仅有的几条街道周围……大同县与大同市区毗邻而居，但20多公里的间隔令“卫星城”大同县城寒酸得如同一个乡镇。

　　直到现在，大同县政府信息网络中心负责人孙进军仍然有些愤愤不平，他认为大同县的贫困落后很大程度上是“沾了小康县的光”。

　　当地一位不愿透露姓名的官员直言，当初的政绩工程、面子工程影响了大同县的发展。

　　这位官员隐约记得，大同县是在上世纪90年代“被成为”小康县的，彼时的领导为了政绩，在统计数字上做了文章，使贫弱的大同县在数据上很光鲜，为以后埋下了隐患，很多贫困县的政策难以享受，其后几任领导也承担了巨大压力。

　　坊间有另一种说法：当时大同县拥有煤矿、煤检站，以及砖厂、水泥厂等企业，财政收入还不错，领导戴“穷帽子”的积极性不高。后来企业关停，国税地税分家，大同县成了真正的贫困县，但再想要回“帽子”已不可能。

　　不管是何因素，大同县统计数据的“虚高”是事实。大同县分管农业的副县长夏静安向《中国经济周刊》表示：“大同县现在没有什么像样的产业，很难完成上级下达的GDP等各项指标任务，只能把市里设在大同县境内的工业园区的固定资产投资等计入其中，而事实上其税收与大同县没有一点关系。”

　　2011年，大同县农民人均纯收入为4361元，高出浑源县421元。而现在的浑源县却是公认的强县，经济实力明显高于大同县。

　　大同县巨乐乡东阁老山村党支部书记贠天贵曾因“小康县”很受伤。几年前，他数次前往省计生协会争取扶贫资金，对方最终同意投资12万元给村里发展养殖业。结果到省扶贫办办手续时，却被告知小康县不能享受政策。贠天贵自此不再“瞎折腾”。

　　除了与扶贫资金无缘，小康县的各项配套支出也给大同县带来了沉重负担。因而，大同县“返贫”的急切心情年甚一年。

　　早前，国家针对部分扶贫开发重点县脱贫后不“摘帽”的现象，将确定贫困县的权限从中央下放到地方各省、区、市。大同县曾寄希望于“局部调整”，“当时，按照贫困县总数不变的原则，最大的可能性是将发展好的国家贫困县灵丘调出去，再将大同县补进来。但实施起来并非易事，贫困县的帽子谁都不愿摘。”大同市某县扶贫办主任表示。

　　不过，大同县最终如愿以偿。“从小康县到贫困县，大同县终于回归本位，找准了自己的位置！”虽然时隔数月，孙进军的喜悦仍挂在脸上。

　　浑源县：贫困县“露富”

　　距离大同县不足1小时车程，北岳恒山脚下的浑源县城显得有些“华贵”。县城不算太大，但也颇具规模，大街上不时闪过几辆悬挂外地牌照的高档轿车，恒山国际大酒店等几家星级酒店在县城中心格外惹眼。

　　2011年，受益于煤炭资源的快速发展，浑源县财政收入达到5.27亿元。在大同市的5个国家贫困县中，浑源被认为是仅次于灵丘的贫困县中的强县。

　　之前，浑源县也有过“摘帽”传言，曾令该县许多领导干部焦虑万分。有人甚至建议浑源县对外要低调，不能“露富”，要“炫穷”。

　　《中国经济周刊》记者在浑源县采访时，恰逢当地扶贫工作会议召开，据参加这次会议的浑源县扶贫办副主任张久英介绍，浑源县委书记张清河在会上批评了部分干部“‘保帽’不发展”的消极思想，希望把发展作为第一要务。

　　张久英是土生土长的浑源人，2002年调入新成立的浑源县扶贫办工作至今。在他看来，浑源县十年扶贫成绩斐然、可圈可点。

　　十年里，浑源县农民人均纯收入从1529元增至3940元，贫困人口数量从最初的12万人减少到5.6万人，162个重点贫困村受益，大量贫困人口享受到了移民搬迁、整村推进、劳动力培训等扶贫政策。

　　张久英带领记者到了迁旺移民新村、浑源县就业培训中心两个点。2009年6月，国家扶贫办主任范小建曾前往迁旺移民新村调研，给予了高度评价。而浑源县按照劳动力培训就业一体式推进的思路，“雨露计划”也一直走在全省前列。

　　村民王珍从40里外的官儿乡搬迁而来，每年一万多元的收入全部来源于养羊，他直言，“条件好了，也方便了，就是收入太少。”

　　目前，迁旺移民新村农民的收入主要依靠黄芪种植、养殖及外出务工，几乎没有其他增收途径。村党支部书记、大学生村官徐鹏山万分焦急，他希望政府能对移民新村给予一定的产业扶持。

　　据《中国经济周刊》记者了解，按照“贫困村十年扶一遍”的规定，像迁旺新村这样已经享受过扶贫政策的贫困村，短时间内恐怕很难再得到扶持。

　　大同市扶贫办综合科科长孟汉仲表示：“移民搬迁一直是大同市扶贫工作的主要抓手，但存在‘输血’不足‘造血’难的问题，最主要的还是要加强搬迁农民自己的‘造血’功能。”

　　在今年2月召开的大同市委农村工作会议暨扶贫工作会议上，大同市委书记丰立祥亦明确指出：要通过“造血”扶贫转变发展方式，切实增强贫困地区和贫困群众的自我发展能力。

　　目前，浑源县尚有2万余人等待移民搬迁，今年的搬迁任务是3500人。张久英认为，要真正做到让“搬得出、稳得住、能发展、可致富”并不容易。

　　2011年，浑源县到位扶贫资金4000多万，达到历史最高水平，其中省片区开发项目资金2000万元、整村推进资金1600万元。而浑源县最初能拿到的扶贫资金少得可怜，最少的一年是105万，多的时候每年也就四五百万。

　　虽然任务依然繁重，但张久英认为，浑源县扶贫攻坚恰逢其时，一方面是近年来国家扶贫力度的加大，另一方面是浑源县域经济快速发展，配套等各项投入可以及时跟进。

　　河北唐县：“再给我三年”

　　《中国经济周刊》记者李凤桃 | 河北唐县报道

　　汽车走到河北省唐县县城西北15公里处，这里是百合镇，距离此行的目的地侯合庄村已经不远，唐县扶贫办的人说，选择侯合庄是因为其是唐县最贫困的乡村之一。唐县绝大多数的贫困村隐藏在深山区，而侯合庄就是处于深山区与浅山区交界的位置。

　　十余年未变的乡村

　　百合镇的面貌与东部乡镇大相径庭。

　　一条主街道几乎聚集了全镇所有的商业。这里的商店招牌名号都特别的大，有个叫“东方家具城”，有个叫“赛超家具城”，还有一家叫“窗帘城”，以及一家叫做“大酒店”的餐馆。其实它们都只是有两层楼高的普通店面，而叫“大酒店”的只是一家位于小平房里的农家乐。

　　汽车沿着乡镇公路向距离百合镇七八公里的侯合庄行驶，在一个堆满玉米秸秆的路段，出现了“王各庄村”。侯合庄与王各庄村相邻，两个村之间有一条只有几百米的公路，村情基本一样。

　　侯合庄村有村民1200多人，大多数青壮年劳力都已外出打工，留下老人和儿童。这里的农民种植玉米、谷子和一些杂粮，每户人均1亩地。但由于都是旱地，每亩地的平均年收入只有四五百元。据村支书刘星云介绍，收入好一点的家庭基本上都是靠年轻人在外打工挣钱，有的家庭也养羊、养牛，或是种植一些果树，但也带不来多少收入。

　　在沿村的路上，记者没有看到商店，却赶上了集市。

　　在王各庄和侯合庄之间的那条一眼看得到头的马路上，小商贩将衣服、鞋、日用品、农用工具沿着马路排成了长长的一条。裹着头巾的农妇，穿着鲜艳棉袄、抱着小孩的家庭妇女，还有衣着朴实的老人在逛着集市，挑着自己需要的物品。

　　一个卖衣服的中年男人告诉《中国经济周刊》，这里每个月农历初二、初四、初七、初九，商贩就会聚集在这里，农民会在这几天过来采购商品。

　　在集市的不远处，灰色的群山、少量的树林就在眼前，公路边干燥的黄土地上，每驶过一辆汽车就掀起一阵灰土。村里的干部告诉记者，从上世纪80年代以来，这里的年轻人就开始外出打工，这十多年来，侯合庄村没有太大改变。

　　脱贫还得靠农民自己

　　扶贫20余年，侯合庄村的上级单位唐县也进行了一次扶贫成效的总结。

　　1994—2000年，“八七扶贫攻坚计划”期间，唐县未解决温饱人口从24万人减少到18万人，农民人均收入达到1800元；2001—2010年，按照国家原扶贫标准，全县贫困人口减少了8万人。

　　侯合庄村从去年10月开始获得薄皮核桃基地项目的扶贫资金，如今210亩地上已经种上了优质核桃树苗。核桃树需要3年成熟，因而能否增收还需要等待。

　　侯合庄将扶贫资金与农村专业合作社结合起来。“林业局出钱给我们买了种苗，水利部门给我们提供了部分水利配套，扶贫专项资金供应我们今后对核桃基地的日常维护，将来核桃丰收了，农户可以从中分红。”村支书刘星云说，“不仅如此，对于核桃的种苗、浇水由村民来完成，每种一棵树15元，村民还可以从参与核桃林维护中赚钱。”

　　至于核桃林挂果成熟后能够卖出多少钱，三年后就知道结果了。

　　与侯合庄只有十几公里距离的西胜沟村是一个旅游新村，一年前，西胜沟村已经完成了扶贫任务。依托当地的大峡谷等自然风景，西胜沟风景区的旅游产业逐渐新生，当地百姓卖一些旅游产品、水果、特产就能够赚取一定的收入。所以，这个村的人均收入比乡里的其他村要高。

　　至于哪些收入是扶贫带来的，哪些是地方经济发展中带来的，西胜沟的村民自己也说不清楚。但是他们知道，2009年，国家给予了十多万的扶贫资金，帮助购买牲畜，当时每家都获得3000元左右的扶贫资金。

　　如果非要深究扶贫的成绩单到底要打多少分，只有被扶贫的群众能给出答案。

　　扶贫基层干部也很为难。在这20多年的工作中，地方扶贫干部更像一个推着、赶着农民干事业的“管家”，他们有时候不仅要帮贫困户想办法搞项目，甚至要亲自去干买树苗、买种子的具体事务。

　　扶贫资金到户了，至于那些买来的牛、羊如今是否还在、行情如何，扶贫办实在管不过来，毕竟产业还是要靠农户自己。

　　产业“造血”可以请外援

　　穷山恶水，土地贫瘠，资源匮乏，这些都是制约贫困地区的紧箍咒。

　　侯合庄村所在的齐家佐乡在2011年被纳入国家贫困县的贫困乡(贫困人口超过60%)，这里没有大量农田，也没有丰富的矿产资源，唯一有的就是延绵起伏的山地。

　　在王各庄村口，一块鲜红的条幅上写着“彻底取缔非法采矿点”。虽然有一些矿产，但作为“首都的南大门”，保定市肩负着首都生态屏障的功能，再加上本来就较为脆弱的山地生态环境，在齐家佐乡，开挖矿山是行不通的。

　　不仅如此，为保护山地的生态环境，村民也不能在山地放养牛羊了。如今，村民对牲畜进行圈养，侯合庄村的牛羊从最多时1500多只减少到五六百只。

　　2011年被纳入贫困乡以后，齐家佐乡乡长李继惠开始为乡里找项目。