按照党的十八大的相关精神，要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。然而，我国社保制度走到今天，成就与问题都不是一天形成的，同时正由于社会保障属于上升无止境的刚性需求，社保体系建设作为一项庞大的民生工程更需要兼顾当前与长远，更加需要完善的顶层设计。

　　制度覆盖到“应保尽保”尚存差距

　　在覆盖城乡居民的社会保障体系中，基本养老、基本医疗、城乡居民低保是最主要的三项。后两项已实现全覆盖，当前重点是解决养老保障全覆盖问题。按照人社部的计划安排，今年要实现新农保和城居保制度全覆盖，这是我国社保制度安排向前迈进的一大步，标志着我国覆盖城乡居民社会保障体系的主要制度都建立起来了，养老保险也将实现制度上的全覆盖。

　　还有两组数据可以拿来比照：去年底，城镇职工基本养老保险参保人数为2.8亿，新农保、城居保的参保人数共计3亿多；而截至今年10月底，城乡居民参保人数达到4.59亿人，其中1.25亿城乡老年居民领取养老金，再加上公务员和事业单位人员，到“十二五”期末实现城乡养老保险制度覆盖8亿人以上，值得期待。

　　然而，正如人社部负责人所言，“社会保障属于上升无止境的刚性需求。当制度安排严重缺失时，有一份基本保障是最突出的需求；当制度逐步健全后，提高待遇水平的需求会强烈起来，自然会出现群体间相互攀比现象”。因此，从制度全覆盖到普通百姓所理解的“全民养老”还需要一定时间继续推进。另外，要实现真正意义上“应保尽保”，公平性问题不容忽视。

　　如何更公平？如何缩小不合理的差距呢？第一位是解决“有无”问题，改变有些人无保障的状况。其次是调节不同群体间的待遇差，例如，养老保险存在着机关与事业单位、机关事业单位与企业同类退休人员、集体企业与国有企业、灵活就业人员与单位就业人员等种种利益差别；医疗保险存在着公费医疗和职工医保的差别。此外，适当缩小地区间的差异问题，如中央财政对养老金水平较低的省份给予了大量补助。需要注意的是，平衡各种利益关系，不可能、也不应当简单地把各类群体的待遇标准拉平，而要按照中央关于“再分配更加注重公平”的要求，努力实现规则公平、机会公平，并在多次调节中逐步缩小相关群体之间不合理的差距。

　　顶层设计需稳步推进

　　社会保险是关系几代人的长远制度安排，又涉及复杂的历史问题，不可能一蹴而就，需要精心搞好全面、稳定、深思熟虑的顶层设计。否则，仓促上阵，难免朝令夕改，可能造成新的历史遗留问题。“顶层设计做好了，既让不同群体都能接受，又有助于体现公平。不同制度间的衔接也很重要，比如新农保和职工养老的衔接，企业养老、事业养老的衔接，测算精准才能保证公平。否则新制度可能产生新的不公平。”人社部负责人称。

　　清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥一直是“顶层设计”的呼吁者之一。她说：“我国社会保障体系建设需要强化国家层面的顶层设计，而不是部门决策。”她认为，我国社会保障体系存在以下问题：一方面，社会保障政策存在“碎片化、覆盖不到位、人群待遇差距大”，以及“不公平、低效率、持续性差”等问题；社会保障服务存在“五龙治水”和“信息孤岛”导致的异地携带难，信息数据质量差等问题，目前农村社会保障公共服务基础设施非常差；另一方面，国家亟待完善公共服务体系和加强社会建设，以建设和谐社会、改善民生和增强国家竞争力，应对人口老龄化和力争顺利渡过老龄峰值期，这些均与社会保障体系建设密切关联。

　　在杨燕绥看来，社会保障体系建设需要四个条件，即达成社会保障的法律共识、针对社会风险的政策设计、建立社会保障服务和政策的执行体系以及建立科学的评价指标体系以促进政策执行。此外，拓宽筹资及投资渠道也是其中的关键环节。

　　社保基金保值增值兼顾当前与长远

　　事实上，随着社会保险基金规模的扩大和客观形势的变化，社保基金保值增值需求日益凸显。一是投资渠道单一致使基金运营效率偏低，加上近年来物价上涨，基金面临贬值风险。二是老龄化高峰逼近。去年我国60岁以上老年人口已达1.85亿人，占人口总数13.73%，预计“十二五”期末将达到17%。为应对老龄化高峰的挑战，必须拓宽基金投资渠道，增强基金支撑能力。三是随着社会保障事业发展，社保基金本身的构成发生了很大变化———既有现收现付的资金，又有部分积累的资金，还有战略储备的资金；同时资本市场也在发育，各种投资平台和品种多样。探索适合实际情况的基金保值增值途径势在必行。十八大报告也提到，扩大社会保障基金筹资渠道，建立社会保险基金投资运营制度，确保基金安全和保值增值。杨燕绥认为，未来只要在社会保险基金的短期、中期、长期等投资的资产配置上做出较好安排，就可以实现相对较好的回报率，最大程度地实现保值增值。“养老金应该有一个长期投资打算，只要是长期投资就不可能亏损。因为，长期投资分享的是我国经济发展的成果，即使经济短期内发生波动，但未来一定会有所好转。”

　　多位专家表示，建立社会保险基金投资运营制度，有几方面亟待完成。首先，做实个人账户，解决以往及未来可能产生的空账；其次，建立养老金投资运营受托人制度；再次，制定好养老金投资组合的策略，养老金投资不一定只局限于资本市场，包括一些好的公共项目等也可投资；最后，健全中国的养老投资市场。杨燕绥建议，养老金保值增值的投资策略应该是三分法，按照三三制设立养老基金安全投资机制，即养老基金三分之一用于保值投资，包括大额储蓄和理财产品；三分之一投入社会基金（如英国环境与社会发展基金），将优质国家项目向养老基金分配；三分之一投资股票市场，在长期投资中获得创新企业的利润和追求较高收益，由此保障养老基金相对稳定和安全的收益。